EL CÓDIGO REGIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS (AREQUIPA)


ÁREA: DERECHO ADMINISTRATIVO

LÍNEA: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Por Rodolfo Moura Caeiro y José María Pacori Cari

En la región de Arequipa, existe CÓDIGO REGIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS (CRPAD) aprobado por el Gobierno Regional de Arequipa mediante ORDENANZA REGIONAL 114-AREQUIPA.

De la sujeción a las normas del Gobierno nacional

En principio, se debe de tener en cuenta lo dispuesto en el Artículo 36 de la Ley 27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales - que establece que “Las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al ordenamiento jurídico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto normas de otro Gobierno Regional ni de los otros niveles de gobierno. Las normas y disposiciones de los gobiernos regionales se rigen por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificación administrativa.”

Lo anterior halla mayor sustento en lo establecido en el artículo 11, numeral 11.1, de la Ley 27783 - Ley de Bases de la Descentralización – que indica: “La normatividad expedida por los distintos niveles de gobierno, se sujeta al ordenamiento jurídico establecido por la Constitución y las leyes de la República.”

De estas dos normas tenemos que las normas que forman parte del ordenamiento jurídico nacional no pueden ser dejadas sin efecto por las normas del carácter de regional, la normatividad del Gobierno Regional no puede dejar sin efecto las normas del Gobierno Nacional.

En el caso del procedimiento administrativo disciplinario en contra de los servidores públicos se debe de estar en primer lugar a lo dispuesto en el Decreto Supremo 005-90-PCM – Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa - y la Ley 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General -, estas son normas de carácter nacional que no pueden ser dejadas sin efecto por las normas de carácter regional, aun cuando se hayan emitido mediante una Ordenanza regional.

En este sentido, la interpretación y aplicación de las normas sobre derecho administrativo sancionador se debe hacer respetando el ordenamiento nacional otorgado por el congreso nacional.

DE LOS DESACIERTOS DEL CÓDIGO REGIONAL DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS

A continuación, veremos algunas normas del CRPAD que contravendrían disposiciones de orden nacional.

De la necesidad de notificación del inicio de un procedimiento de oficio

El artículo 27 del CRPAD establece “El Procedimiento Disciplinario Sumario en su Etapa de Apertura, comprende los siguientes actos y/o actuaciones: - Conocimiento del hecho, acto o conducta a ser investigado, - Remisión de antecedentes a la Comisión Disciplinaria, - Requerimiento de información y documentos, - Dictamen de Comisión, - Resolución de la Unidad de Función disciplinaria, - Notificación.”

Comentario.

Respecto de este artículo consideramos que el mismo afecta el derecho de defensa del empleado público a investigarse, por lo siguiente:

1.           El fundamento de este artículo lo encontramos en el Artículo 235, inciso 2 de la Ley 27444 que establece lo siguiente: “Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ceñirán a las siguientes disposiciones: (…) 2. Con anterioridad a la iniciación formal del procedimiento se podrán realizar actuaciones previas de investigación, averiguación e inspección con el objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen su iniciación.”

2.           Conforme a lo anterior se tiene que la etapa de apertura que establece el artículo 27 del CRPAD constituye un procedimiento administrativo de investigación preliminar, iniciado de oficio por la autoridad administrativa. Por lo tanto, si este es un procedimiento iniciado de oficio resultan de aplicación las siguientes normas:

a.     El Artículo 55, inciso 5, de la Ley 27444 establece que “Son derechos de los administrados con respecto al procedimiento administrativo, los siguientes: (…) 5. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance y, de ser previsible, del plazo estimado de su duración, así como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación.”

b.     El Artículo 104, numeral 104.2 de la Ley 27444 establece que “El inicio de oficio del procedimiento es notificado a los administrados determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar (…).”

3.           De esta manera, se verifica que se ha omitido en el artículo 27 del CRPAD establecer como acto preliminar el comunicar al administrado de las actuaciones que se lleven a cabo en esta investigación preliminar, no necesariamente para que presente descargos situación que se realizará en el procedimiento administrativo disciplinario propiamente dicho, sino para que se pueda hacer parte del proceso y en la medida de lo razonable y prudencial pueda tutelar sus derechos.

La impugnación de actos que producen indefensión

El artículo 32.3 del CRPAD establece “La Resolución en esta Etapa del Procedimiento no es susceptible de impugnación en la medida que por su naturaleza jurídica, ésta se limita a formalizar la Apertura del Proceso Administrativo Disciplinario, señalando al mismo tiempo, la oportunidad para el inicio del derecho de defensa.”

Comentario.

Entendemos el contenido de la norma al indicar que la resolución que apertura proceso administrativo disciplinario por no poner fin a la instancia no es materia de impugnación, sin embargo, consideramos que el no establecer excepciones a esta regla, resulta excesivo.

En efecto, veamos las siguientes normas:

a.           El Artículo 109.1 de la Ley 27444 establece que “Frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa en la forma prevista en esta Ley, para que sea revocado, modificado, anulado o sean suspendidos sus efectos.”

b.           El artículo 206.2 establece que “Sólo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo.”

Conforme a estas normas consideramos que se debe de establecer como excepción a la regla el caso en el cual la resolución que apertura proceso administrativo disciplinario causa indefensión al administrado, como en los siguientes casos:

a.           El establecimiento de los cargos imputados no es claro, ni preciso.

b.           Las faltas imputadas son genéricas.

c.            Los hechos no están en orden cronológico.

No resultaría razonable esperar la resolución final para impugnar esta situación, o para que se discuta esta situación.

De los medios probatorios en el procedimiento administrativo

El Artículo 36.1 del CRPAD establece “Emitida la Resolución y efectuado el Acto de Notificación señalados en los artículos 32 y 33, el funcionario, empleado y/o servidor público investigado, podrá presentar sus Descargos por escrito, adjuntando los medios probatorios que considere favorables a su defensa, todo esto, dentro del plazo de Ley concedido.”

Comentario.

De la lectura de esta norma no encontramos ninguna violación al derecho de defensa pero si encontramos una omisión, cuando se indica que al escrito de descargos se adjuntará los medios de prueba pertinentes limitándose la actuación probatoria a la prueba documental, dejando de lado otros medios de prueba que se pueden ofrecer y actuar.

Estos medios de prueba conforme al Artículo 166 de la Ley 27444 pueden ser: “Los hechos invocados o que fueren conducentes para decidir un procedimiento podrán ser objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo aquellos prohibidos por disposición expresa.  En particular, en el procedimiento administrativo procede: 1. Recabar antecedentes y documentos. 2. Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo. 3. Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos, o recabar de los mismos declaraciones por escrito. 4. Consultar documentos y actas. 5. Practicar inspecciones oculares.”

De esta manera, debe de modificarse este artículo indicando que en el escrito de descargos se pueden ofrecer los medios de prueba previstos en el artículo 166 de la Ley 27444, ello a fin de garantizar el derecho de defensa.

Del derecho a solicitar un informe oral

El Artículo 38.1 del CRPAD establece “De oficio en todos los casos, y/o, a solicitud de parte, la Comisión Disciplinaria señalará y a través del oficio de atención comunicará el día, la hora y el lugar para que el funcionario, empleado o servidor público investigado pueda realizar su Informe Oral, de forma personal, o a través de apoderado o representante, y/o por intermedio de su abogado.”

Comentario.

Consideramos que este artículo convierte una facultad del administrado en una obligación, por contravenir  el Artículo 171 del Decreto Supremo 005-90-PCM que establece  “Previo al pronunciamiento de la Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios a que se refiere el artículo anterior, el servidor procesado podrá hacer uso de sus derechos a través de un informe oral efectuado personalmente o por medio de un apoderado, para lo que se señalara fecha y hora única.”

De este artículo se verifica que esta norma de alcance nacional establece que el pedido de informe oral en un proceso administrativo disciplinario es una facultad del administrado mas no una obligación.

La ejecución de la resolución que impone sanción

El Artículo 41.1 del CRPAD establece “La ejecución de la Resolución Disciplinaria se producirá en la primera hora del día hábil siguiente de realizado el Acto de Notificación, siendo responsabilidad de la Unidad de Función Disciplinaria, levantar el acta correspondiente.”

Comentario

Este artículo lo consideramos un exceso, por cuanto aun no se ha agotado la vía administrativa. En efecto, parece que no se ha observado el  Artículo 237.2 de la Ley 27444 que refiriéndose al procedimiento administrativo disciplinario indica lo siguiente: “La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.  La administración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea ejecutiva.”

De esta manera, lo dispuesto en el artículo comentado contraviene la Ley 27444 y causa indefensión al administrado, por cuanto mientras no se haya agotado la vía administrativa no se puede ejecutar una resolución que impone sanción.

Prórroga expresa

El Artículo 43 del CRPAD establece “Cuando la complejidad de los hechos, actos o conductas investigados lo amerite, el plazo de (30) días hábiles señalados en el artículo 35, quedará automáticamente prorrogado por (15) días hábiles adicionales; en esta prórroga excepcional sólo podrán realizarse actuaciones que tengan por objeto la incorporación al expediente de información adicional y/o complementaria.”

Comentario.

En este artículo consideramos que se viola el principio de legalidad al establecer una prórroga tácita de plazo, al indicar que si se considera un caso complejo automáticamente se produce una prórroga de plazo. Las siguientes normas sustentan esta posición:

1.           El Artículo 142 de la Ley 27444 establece que “No puede exceder de treinta días el plazo que transcurra desde que es iniciado un procedimiento administrativo de evaluación previa hasta aquel en que sea dictada la resolución respectiva, salvo que la ley establezca trámites cuyo cumplimiento requiera una duración mayor.”

2.           El Artículo 136 de la Ley 27444 establece que “136.1 Los plazos fijados por norma expresa son improrrogables, salvo disposición habilitante en contrario. 136.2 La autoridad competente puede otorgar prórroga a los plazos establecidos para la actuación de pruebas o para la emisión de informes o dictámenes, cuando así lo soliciten antes de su vencimiento los administrados o los funcionarios, respectivamente. 136.3 La prórroga es concedida por única vez mediante decisión expresa, siempre que el plazo no haya sido perjudicado por causa imputable a quien la solicita y siempre que aquella no afecte derechos de terceros.”

Del artículo 136 de la Ley 27444 se establece que la prórroga de plazo se hace a través de una decisión expresa y no de manera tácita como se indica en el CRPAD.

De los recursos y el pedido de nulidad.

El Artículo 60 del CRPAD establece “60.1 Si en su escrito impugnatorio, el funcionario, empleado y/o servidor público sancionado, en lugar de los recursos señalados en el artículo anterior, solicitará la nulidad, entonces, se le concederá el plazo de (02) días hábiles para que subsane y/o precise si el recurso impugnatorio presentado es de reconsideración o apelación. La subsanación sólo procederá en los casos en los que la solicitud de nulidad haya sido presentada antes del vencimiento del plazo de impugnación previsto en la Ley. 60.2 Si vencido este plazo, no se precisa, subsana y/o adecua el recurso impugnatorio a lo dispuesto en los artículos 208 y 209 de la Ley 27444/ Ley del Procedimiento Administrativo General, entonces, el Tribunal Administrativo Regional emitirá la resolución declarando la inadmisibilidad del Escrito impugnatorio, quedando agotada la vía administrativa.”

Comentario.

Consideramos que en este punto se deben de considerar las siguientes normas:

1.           El Artículo IV, del Título Preliminar de la Ley 27444, inciso 1, numeral 6 indica “El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público.”

2.           De esta manera, si el administrado no subsana su pedido de nulidad debe de interpretarse el mismo en la forma que procure su examen.

3.           Recordemos que en este procedimiento sólo se admite el recurso de reconsideración y de apelación (ello por cuanto se refiere al ámbito regional). La reconsideración se resuelve por la misma autoridad que emite el acto, es revocatoria mas no puede contener un pedido de nulidad en mérito a lo dispuesto en el Artículo 11.2 de la Ley 27444 que establece “La nulidad será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto.  Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad.”

4.           De esta manera, el pedido de nulidad si no existe recurso de revisión, sólo se entiende interpuesto en el recurso de apelación, por lo que de pedirse la nulidad de un acto el mismo debe de tramitarse como recurso de apelación si el mismo no es aclarado por el administrado en el plazo de ley.

DE LOS ACIERTOS DEL CÓDIGO REGIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS

La finalidad del procedimiento administrativo sancionador es evitar la impunidad de los empleados públicos que han cometido faltas administrativas perjudicando el interés público. Sin embargo, se produce una situación de impunidad a partir de la interpretación de determinadas normas que hacen que en muchos casos se afecte la continuidad de dicho proceso, así que se hace necesario regular dichos casos para garantizar la finalidad de este proceso. Lo anterior halla sustento en el artículo 75, inciso 8 de la Ley 27444 que establece: “Son deberes de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus partícipes, los siguientes: (…) 8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin público al cual se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los administrados.” De esta manera, se tiene que se debe interpretar las normas administrativas procurando proteger el interés público y protegiendo a la vez los derechos de los administrados. A continuación hacemos referencia a algunas normas del CRPAD que procuran lo indicado.

La renuncia de un integrando de Comisión.

El Artículo 19.1 del CRPAD establece “El reemplazo y/o renuncia de uno o de todos los integrantes de la Comisión, debe formularse por escrito por ante el funcionario responsable de la Unidad de Función Disciplinaria; el reemplazo o la renuncia será efectiva a los (15) días hábiles de presentada la solicitud.”

Comentario.

Una pregunta que siempre se realiza es la siguiente: ¿es posible renunciar a ser miembro de una comisión de procesos administrativos disciplinarios?

El artículo 63.1 de la Ley 27444 establece que “Es nulo todo acto administrativo o contrato que contemple la renuncia a la titularidad, o la abstención del ejercicio de las atribuciones conferidas a algún órgano administrativo.”

Conforme a este artículo aparentemente no sería posible renunciar a la titularidad de un órgano administrativo, como es la Comisión de procesos administrativos disciplinarios, sin embargo, si se lee con atención este artículo, se verificará que no se refiere al caso en el cual el órgano elegido presenta su escrito de renuncia, este escrito no es un acto administrativo ni un contrato administrativo, por lo tanto, no se encuentra afecto de nulidad y se puede disponer la renuncia al cargo.

Mantener a un empleado público en la titularidad de un órgano administrativo sin su consentimiento es demorar y hacer ineficaz una Comisión de procedimiento administrativo.

Notificación con el expediente administrativo.

El Artículo 33  del CRPAD establece que “En el Acto de Notificación deben adjuntarse la Resolución [se refiere a la resolución que apertura proceso] y copia del expediente administrativo debidamente foliado, a efecto de que pueda ser ejercido el derecho de defensa.”

Comentario.

Este artículo lo consideramos muy importante debido a que indica que al administrado imputado se le notificará con copia del expediente administrativo debidamente foliado, esto, en efecto, facilita inmensamente el estudio del caso y la defensa en el procedimiento administrativo.

El fundamento de este artículo lo hallamos en el Artículo 55, inciso 3 de la Ley 27444 que establece que “Son derechos de los administrados con respecto al procedimiento administrativo, los siguientes: (…) 3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación alguna a la información contenida en los expedientes de los procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de los documentos contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas por ley.”

Arequipa, 12 de octubre de 2012.

AUTORES: RODOLFO MOURA CAEIRO Y JOSÉ MARÍA PACORI CARI

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